寫在前面：智能網聯汽車已成為全球汽車產業發展的戰略方向，加快制定綜合性產業政策對于促進新技術突破、推動產業升級、拉動新一輪經濟增長意義重大。從戰略規劃、法律法規、標準規范、研發創新等方面，分析對比美國、歐洲、日本及中國智能網聯汽車產業政策發展歷程及主要特征。圍繞規模上路、使用、監管、商貿及生態構建等產業核心環節研判智能網聯汽車產業政策發展趨勢。最后，結合中國智能網聯汽車發展實際，從戰略路線頂層設計、法規政策制定完善、核心技術研發支持、新型配套設施建設、產業生態協同創新等五個方面，提出智能網聯汽車綜合性產業政策體系發展策略。
研究背景
智能網聯汽車是全球汽車產業發展的戰略方向，已成為全球大國競爭的重要科技領域。加快制定兼顧創新支持與安全監管的綜合性產業政策體系[1]，對中國搶占新一輪汽車產業變革制高點、培育經濟發展新動能具有重要意義。目前，智能網聯汽車正加速進入早期商業試點甚至規模運營的全新發展階段，從局部科學試驗模式逐步轉向全面商品及營運模式，迫切需要統籌新業態發展路徑、新技術測試驗證、新產品監管使用，進一步系統性建立覆蓋戰略規劃、法律法規、標準規范等全要素的綜合性產業政策。
世界各國出臺了一系列智能網聯汽車產業支持政策，覆蓋戰略規劃、研發創新、法律法規、標準規范等全產業鏈條領域，但總體上聚焦道路測試及應用示范階段，整體技術路徑、商業運營模式、管理機構職責分工、配套設施體系仍處于較模糊階段，且各國各有側重，尚未形成業界公認的體系化政策模式。中國經過長期發力，已建立較為完整的智能網聯汽車產業政策體系，但面向商業化加速下的法規完善、研發應用支持等新發展時期需要，以及全球貿易競爭加劇下愈為凸顯的基礎元器件、核心操作系統、底層設計工具等產業鏈制約瓶頸，亟待成體系推進面向商業運營的智能網聯汽車產業政策突破創新。
本文通過系統梳理全球智能網聯汽車產業政策發展概況，總結研判智能網聯汽車產業發展形勢，從戰略路線頂層設計、法規政策制定完善、核心技術研發支持、新型配套設施建設、產業生態協同創新五個方面，提出智能網聯汽車綜合性產業政策體系發展策略。
智能網聯汽車產業政策概況
智能網聯汽車產業政策涉及研發設計、生產準入、銷售流通、測試示范、報廢回收等全生命周期多個環節[2]，推動產業政策制定完善，構建支持智能網聯汽車高質量發展的政策環境體系是發展重點。美國、歐盟、日本、中國等國家和地區制定的智能網聯汽車產業政策詳見表1。
表1 全球智能網聯汽車產業政策概況
1）產業(一個經濟體中，有效運用資金與勞動力從事生產經濟物品或服務的各種行業)、學校(教育、研究機構)、官公庁(行政機關)。
1
美國：持續弱化監管，政府主導的完備政策體系全球領先
美國自動駕駛先發先至，初步建立領先全球的戰略規劃—創新支持—法律法規—標準規范—推廣應用綜合性產業政策體系，在平衡創新與安全的基礎上，總體呈現為監管持續弱化的特征。
戰略規劃方面，形成連續性的產業發展頂層布局，2010—2021年，每5年發布一次智能交通戰略，持續強調自動駕駛與車用無線通信技術(Vehicle to Everything, V2X)發展謀劃；2016—2021年，陸續發布自動駕駛1.0~4.0以及綜合計劃，細化自動駕駛研發應用、法規標準等準則要求。創新支持方面，向自動駕駛技術研發應用提供專項資金，其中運輸管理局(Federal Transit Administration)累計撥款超過800萬美元。法律法規方面，推進新技術車輛豁免程序、運輸安全條例等既有法規解釋、修訂，2017年眾議院通過《聯邦自動駕駛法案》(H.R.3388 - SELF DRIVE Act)，加州、內華達州分別通過8部及4部相關法案，涉及測試、稅收等多個領域。
2
歐洲：立足商業布局，率先探索創新保險及倫理專項政策
面向自動駕駛商業化的全方位布局，歐洲率先開展自動駕駛保險、責任規則及倫理道德研究，以戰略規劃、法律法規、標準規范為主的產業政策日益完善。
戰略規劃方面，聚焦自動駕駛創新、基礎設施、法律、數據安全等，歐盟及成員國持續開展頂層路線設計，其中《通往自動化出行之路：歐盟未來出行戰略》(On the road to automated mobility: an EU strategy for mobility of the future)明確到2030年普及完全自動駕駛。創新法規方面，強調安全保障，英國《自動與電動汽車法案》(The automated and electric vehicles bill)率先明確保險和責任分擔；德國提出的自動駕駛道德準則是全球首個自動駕駛倫理要求。標準規范方面，著力推動跨國協同，力推合作式智能交通系統戰略。技術研發方面，面向自動駕駛技術、商業模式、保險等研究，英國建立了2億英鎊的專項基金。
3
日本：注重法規引領，產學官共建商業應用支持政策環境
圍繞智能網聯汽車穩步有序的商業應用，日本持續完善以法規為引領的智能網聯汽車綜合政策體系，明確產學官一體的產業發展協作機制。
創新法規方面，針對合法上路、合理執法面臨的瓶頸障礙，持續推進《道路交通法》《道路運輸車輛法》等法規修訂，增加自動運行裝置管理等新的安全標準，將自動駕駛模式下的交通事故納入傳統汽車強制保險適用范圍。創新機制方面，制定國家級創新項目《SIP(戰略性創新創造項目)自動駕駛系統研究計劃》(Cross-ministerial Strategic Innovation Promotion Program (SIP): automated driving for universal services)，并據此成立自動駕駛推進委員會，形成產學官一體的自動駕駛研發機制。標準規范方面，注重智能網聯汽車與智能道路基礎設施標準的協同推進，發布《自動駕駛汽車安全技術指南》，明確運行設計范圍管理要求。
4
中國：戰略標準并重，聚焦產業支持及測試示范管理政策制定
從部委行動上升為國家戰略，中國著力完善智能網聯汽車頂層設計及基礎支撐環境，逐步形成以發展規劃及標準建設為核心的產業政策體系。
戰略規劃方面，從工業和信息化部《車聯網(智能網聯汽車)產業發展行動計劃》、11部委《智能汽車創新發展戰略》到國務院《新能源汽車產業發展規劃(2021—2035年)》，智能網聯汽車上升為國家戰略，封閉測試、道路測試、示范應用、試運營、商業運營的發展路線基本明確。標準建設方面，奉行成體系布局、專項突破的推進模式，2017年制定《國家車聯網產業標準體系建設指南(智能網聯汽車)》，明確統一的標準體系架構，并在此基礎上，陸續制定《基于LTE的車聯網通信安全技術要求》(YD/T 3594—2019)、《汽車駕駛自動化分級》(GB/T 40429—2021)等技術規范。
智能網聯汽車產業發展形勢
未來5年是智能網聯汽車場景式規模部署及早期商業探索的快速突破期(見圖1)，世界各國力圖從規模上路、使用、監管、商貿及生態構建等產業核心環節搭建完整產業發展支持政策體系，力促既有政策障礙破除及新技術發展基礎強固。
圖1 智能網聯汽車發展路徑
注：縱軸L0~L5與《汽車駕駛自動化分級》(GB/T 40429—2021)中0~5級一一對應。
1
力推合法上路，以有條件的商業運營加速產業自我造血的發展進
作為變革性技術，智能網聯汽車依然定位為科學試驗產品，現行的從產品生產、認證、準入、銷售到監管的法規體系難以適用[16]。率先推動有條件的運營落地，是當前各國力推行業自我造血、支撐新技術迭代可持續演進的首要舉措。
出臺支持及管理智能網聯汽車成熟產品商業應用的配套法規需要較長時間，各國主要通過解釋及修訂現有法規、提供豁免許可或有條件商用部署等方法平衡創新發展與安全保障，為近期產業大投入與合理運營提供資金支持。例如，美國政府計劃進一步簡化新技術車輛豁免申請法規，修改調整道路運輸條例有關車輛操作、維修等內容，支持符合條件的智能網聯汽車上路運營，并于2021年向Nuro自動駕駛低速配送車輛發放運營許可，允許提供收費服務。
2
加快產業落地，支持出行體系重定義下的行業關鍵技術及理論突破
智能系統替代駕駛人實現環境感知、決策控制及人車路交互，將必然推動汽車產業由車輛制造向高精度傳感器、智能算法軟件、車聯網等新技術拓展，促使產業價值鏈重構。因此，需要新技術與新理論突破以便迎接未來交通的發展。
技術突破方面，歐盟推出《地平線計劃2020》(Horizon 2020)、《GEAR 2030戰略》(Gear 2030)，重點強化自動駕駛、網聯駕駛技術研發支持，開展協作式智能交通系統(Cooperative Intelligent Transportation Systems, C-ITS)研究試點；中國發布《智能汽車創新發展戰略》，提出開展復雜系統體系架構、復雜環境感知、車路交互等關鍵基礎技術研發。理論突破方面，美國《自動駕駛綜合計劃》(Automated vehicles comprehensive plan)提出推進自動駕駛對現有政策體系響、自動駕駛提升交通運輸效能機理等理論研究。
3
創新安全監管，強化車輛運行狀態的實時監測與多源數據要素保障
智能網聯汽車實時動態聯網是其核心功能體系，涉及車云、車車、車人、車路、車內等五個通信場景。這五個場景間的多重網絡交互造成安全風險，同時公眾出行偏好等行為數據分析可用于獲利進一步誘增了數據竊取的風險。因此，如何防范網絡安全漏洞、信息數據泄露、網絡攻擊等是各國以強化監管促進產業發展的重要關注方向[17]。例如，美國系列自動駕駛政策3.0~4.0均將網絡安全及隱私保護作為基本原則，并推進自動駕駛數據開放平臺建設，向公眾展示自動駕駛運行區域、部署規模、運營企業、事故狀態等實時數據，初步具備自動駕駛車輛運行監管能力。
4
蓄力市場競爭，開展產品流通的標準規范—基礎設施—協作機制探索
面向未來智能網聯汽車全場景運營及成熟商品發展階段的自由商品流通，各國爭先前瞻性布局國際化標準、認證體系等未來汽車產業價值分配制高點。例如，歐盟推出“合作式智能交通系統戰略”(Cooperative ITS)，建立完善成員國內部統一的車路協同標準體系，破除貿易壁壘，為未來商品流通做好儲備。美國積極參與國際智能網聯汽車組織及國際標準制定，推動成立七國集團自動化和聯網駕駛專家組，健全未來國外市場準入環境。
5
培育協作生態，注重新業態不確定性屬性下政府、企業、公眾聯動
智能網聯汽車技術仍處于探索發展階段，技術路徑、商業模式、潛在影響有待進一步打磨及迭代。因此，各國高度關注政府與企業、研究機構、社會公眾協同發力的生態圈共建機制建設，政府引導、支持并監管新技術發展，企業、研究機構推動產品突破與理論研究，公眾認可并監督新技術應用。例如，日本、美國均大力推動行業協會等組織建設，鼓勵企業、協會等組織建立自愿性團體標準，由市場選擇最合適的發展路徑。
中國智能網聯汽車產業政策發展策略建議
當前世界新一輪科技革命和產業變革如火如荼，應主動擁抱智能網聯汽車推動汽車產業升級、出行模式重構的確定性，積極應對技術路徑模糊、影響機理籠統的不確定性；從戰略路線、法規政策、技術研發、配套設施、產業生態等方面構建智能網聯汽車綜合性產業政策體系(見圖2)，實現政府上層引導、企業底層自驅、行業協同共建的完整覆蓋，推動形成全生命周期各環節齊頭并進的行業發展格局。
圖2 智能網聯汽車產業發展策略
1
發揮戰略路線頂層引領作用
立足技術發展階段性特征、已有基礎及自身潛能研判，理念上從趕超轉變為領跑自信，加快明確智能網聯汽車產業發展路線圖，包括從場景到全域的應用時間表、主流技術方案、產業鏈空間分布及區域互補策略等部署計劃。推進上下協同，鼓勵有條件的地區在國家宏觀路線的基礎上出臺富有地方特色的推進路線，例如汽車工業強市側重智能網聯汽車整車制造前裝量產工藝轉型(實現汽車制造與其他智能裝置整體一次性生產，避免后期改裝)、旅游區偏重集散樞紐到景區的無人公交應用等。
2
有序推進法規政策制定完善
面向智能網聯汽車合法上路、合規商用、合理執法等近期迫切需求及長期發展需要，一是推動既有相關法規適應性修訂或編制智能網聯汽車專用法規。建議率先探索智能網聯汽車豁免上路機制，支持標準尚未完善但技術穩定成熟的細分場景開展運營收費，同時逐步制定面向全面商用的認證、準入、責任認定等法規。二是建立滾動更新型支持政策。當下技術探索階段，鼓勵并資助在有條件的區域開展試運營，未來規模擴大及逐步成熟后，則偏重模式規范及效益獎懲。
3
提升關鍵核心技術研發能力
技術尚未完全成熟、新技術對既有交通體系影響的不確定性是當前制約自動駕駛發展的底層瓶頸，建議提升關鍵核心技術研發支持力度，通過重點研發計劃、重大科技專項、企業稅收優惠等措施，對車規級量產零部件、復雜環境智能決策控制算法及平臺、自適應敏捷組網等理論和技術突破給予資助。
4
加快搭建新型開放配套設施
緊扣新基建戰略窗口期，充分發揮5G、衛星互聯網、智能交通等細分領域與智能網聯汽車的協同共進作用。一是研究制定智慧道路建設規劃及保障政策，明確智慧道路功能等級劃分、部署計劃、建設運營職責及資金資助政策等。二是推進面向全量測試服務的封閉測試場建設，由當前的場景測試及評估，向基于實際運行情況的多功能一體化測試、混行駕駛能力評估、按需響應服務模式等全量測試服務轉變，提升測試場評估科學性。
5
提升產業生態協同創新能力
鼓勵企業協同突破、差異化發展。一是支持產業鏈上下游聯合開展技術攻關及應用，推進激光雷達等關鍵零部件、整車制造、決策控制整體解決方案、車路協同設備、出行服務商等產業鏈上下游企業強強聯合，形成產業鏈各環節產銷高效對接的可持續發展格局。二是支持團體標準突破，鼓勵企業、科研機構、高校組建具有國際影響力的聯盟平臺，優先資助團體標準制定，并支持向行業標準、國家標準乃至國際標準迭代，以點帶面加快培育行業國際競爭力、搶占關鍵領域話語權。
寫在最后
智能網聯汽車發展已進入商業應用試點乃至規模落地的關鍵轉折期，成為世界各國搶占未來經濟發展制高點的關鍵舉措之一，將加速帶動汽車、電子、信息通信、道路交通運輸等相關行業的發展。加快推動形成適應并促進智能網聯汽車新技術、新模式、新業態發展的滾動型綜合性產業政策體系意義重大。本文在全面深入研究當前世界主要國家和地區智能網聯汽車產業政策發展歷程的基礎上，對智能網聯汽車產業政策發展趨勢進行前瞻性研判，形成覆蓋政府上層引導、企業底層自驅、行業協同共建的完整產業政策體系建設策略。結合當前智能網聯汽車技術發展水平，本文提出的產業政策發展策略側重考慮智能網聯汽車由科研試驗向合法上路過渡的階段性需要。面向未來全面推廣應用階段，在出行服務模式、交通管理法規、道路基礎設施建設標準等方面有待進一步研究探討。
